如果这些理论和实践问题争议较大，一时难以达成共识，《立法法》修改时也应将有关法律问题的决定作为中国特色社会主义法律体系的组成部分，进行概括式的、原则性的规定，为将来不断推进有关法律问题的决定的制度化建设奠定基础。

2012年6月，中央曾批准印发《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，要求在全党部署开展党内法规和规范性文件的集中清理工作，对新中国成立后制定的党内法规和规范性文件进行全面清理。（一）司法改革的历程 从上世纪90年代开始，提升法官的职业化水平，就成为司法改革的重头戏。

但是，还有很多细节问题我们并没有搞得十分清楚，比如，如何平衡市场与计划的关系、如何密切党与群众的联系、如何平衡党的领导与国家科层制机构的管理。（杨晓青，2013）这位作者的观点引起了中国学术界的大讨论，加上所讨论主题、刊发期刊的敏感性和历史相似性，使得人们仿佛看到了几十年前阶级斗争时候话语的重现。在执政党的决议中，也逐渐改变了对法治的理解，四中全会决议中的社会主义法治体系的提法实际上将党内法规、社会规则都纳入其中。所有的法治思想都要符合中国的需要，符合中国人民的需要，符合执政党的政策，这种过滤、筛选使得各种法治资源之间的冲突被限制在一个可以接受的程度。（强世功，2015）这种理解进路与党的十八届四中全会后对社会主义法治体系的理解是非常吻合的，在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决议》中，总目标就包括了党规党法与国家法律两个部分所组成的法治体系： 全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

最高人民法院和最高人民检察院行使国家的司法权。* 本文删减版发表于《中国治理:东方大国的复兴之道》第三章，中国人民大学出版社 2017 年版，第 42-60 页。这些不成文宪法是美国人以生活铸就的。

凌斌：《中国法学时局图》，北京大学出版社2014年版。落实到法治建设之中，中国不可能完全按照某种西方模式的法律来改造中国，而是一定要把西方的经验与中国的特色联系起来，寻找一种使中国走向独立、解放与富强的法治道路。但是，部分民众的司法需求不能得到满足，最终法院调解迎来回归。当时最大的政治是实现国家的发展，而不是按照某种落后或者先进的理念、法律条文去束缚国家建设的手脚。

工、农、商、学、兵、政、党，党是领导一切的。在80多年前的抗日战争中，正是人民战争的汪洋大海埋葬了日本的军国主义迷梦。

（《中国法律发展报告：数据库与指标体系》，第34页） （《中国法律发展报告：数据库与指标体系》，第198页） 随着法官素质的提高，法院在宪政框架中的地位就越来越高，尤其是受西方法学思潮影响的法律人，开始追求更大的突破，希望法院在宪政体制中承担更高的使命。与法律体系相比，法治体系的概念扩展了规范体系的范围，使得党内法规被纳入到规范体系之中，由此构成了党纪与国法的二元结构。但是慢慢地，宪政变成了一种规范性的概念，只有某种特定形式的权力与权利关系才是宪政的标配。强世功：《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》，《开放时代》2009年第12期。

另一方面，如何以法治的方式保证人民可以限制政府权。在新中国刚刚成立的时候，百废待兴，很多问题还没有形成最终的决议，不可能在法律下亦步亦趋。如下图所示，从1987年到2004年间，行政一审案件中判决维持的比例大幅度下降。人们不可以对法院的判决提出质疑，更不能对法官的职务、待遇作出不利处罚。

宪法不仅包括了《宪法》文本，还应该包括了《中国共产党党章》，只有采取这样的视角去理解宪法，才能真正理解中国的政治现实。围绕这种宪法观及其在中国的影响，出现了两种截然相对的立场：一种观点认为我们所谈的宪政就是西方资本主义的产物，这跟中国国情不符，不能够、也不应该引入中国，甚至连宪政这个概念本身都不应该使用。

在70多年前的解放战争中，也正是亿万百姓的支持才使得共产党取得了政权。之后，最高人民法院在《关于未取得初任审判员、助理审判员考试合格证书的法院工作人员不能提请任命为审判员或者任命为助理审判员的通知》（法[1997]181号）中，要求《法官法》实施前的法官，必须要在2005年底之前完成相应的学历教育。

《宪法》序言确认了中国共产党对于国家生活的主导地位，但是在具体条文中涉及较少，需要将更多的文本纳入我们的宪法概念体系中。[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，广西师范大学出版社2012年版。正如美国只有在经历内战之后才能明白林肯所说的分裂之家不可长存那样，中国只有在经历了政治运动的混乱之后，才能明白社会主义民主的可贵，社会主义法制的重要，这是任何民族开启一种新的探索时几乎都要遇到的问题。中国的社会主义建设是一项开创性的工作，探索中的曲折行进是常态，这就决定了政治实践要经常突破法律、规则的限定。黄仁宇：《中国大历史》，生活·读书·新知三联书店2007年版。仅仅强调法律效果得不到人民的支持，进而也就导致了执政党司法政策的调整，从法律至上回归到党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。

随后国务院据此制定《中华人民共和国的第十三个五年规划纲要（草案）》。杨晓青：《宪政与人民民主制度之比较研究》，《红旗文稿》2013年第10期。

早在上世纪八十年代末，中国就颁布了《行政诉讼法》，赋予公民在法院起诉政府的权利。（强世功，2009）不成文宪法理论的最核心任务，就在于将中国共产党的执政实践纳入到我们的宪法思维之中。

一个多世纪以来，中国经历了三次学习西方法律的热潮：第一次是清末民初对德日大陆法系的学习，第二次是新中国建立之后对以苏联为代表的社会主义法的全盘吸收，第三次是改革开放后对西方法律的重新学习。[1]尤其是新一届中央领导集体执政后，更加注重发挥市场、社会活力，十八届三中全会将市场在资源配置中起决定性作用写入决议，国务院更是以更大力度强调削减行政审批的数量。

[2] 《行政处罚法》第42条第1款规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。那么，什么样的法治模式是合适的？这要与当时国家使命联系在一起，我们今天所采取的政法传统，乃是更为宏大的党国体制的组成部分。而旧中国的主体就是广大的落后农村和生活在其间的愚昧的农民，任何一个希望改造旧中国面貌的政党，都必须要改变这样的情况，将像阿Q这样的人纳入到国家的视野当中。农村包围城市是社会主义革命的中国道路，而革命的成功并不代表改造中国、改造农民的任务已经完成。

所谓的司法独立就是法院在审判案件时可以在法律规定的范围内任其所愿地判决，不管这种判决造成什么样的后果。（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

政协开会在前，人大开会在后，通过这样的方式，将最广大中国人民的意志反映到国家决策当中，实现国家治理的最优化。陈端洪：《制宪权与根本法》，中国法制出版社2010年版。

笔者生活在中部省份的乡村，都随处可见两学一做宣传栏。2011年，吴邦国委员长提出中国特色社会主义法律体系已经大体建立的论断，标志着改革开放三十多年来的法制建设取得了一个阶段性的胜利。

所幸这种状况正在发生变化，我们在前面也说过，已经有学者主张将党章、宪政惯例等等一起纳入到宪法体系之中。（邵六益，2016）在1987、1992、1995、2000年，中国法官中获得大专以上学历的比例分别为17.1%、66.6%、84.1%、100%，短短13年，实现了巨大的飞跃。传统中国的老百姓是非常地方主义的，老百姓只知其宗族不知政府。这些都保证了执政党对国家有着强大的领导力，这种领导力在法治建设中亦是如此。

[2] 五、政法传统视角下中国法治前瞻 清末以来，礼法传统以及对国家治理的那种儒家式的控制模式不敷所需，需要有一种更新的社会治理手段，使得中央政权可以渗透到基层，在改造底层民众的同时去增强国家能力。按照对行政的广义的界定，法律也属于政的范畴，党政互动是党国体制的重要内涵，是避免行政机关官僚化、僵死化的利器。

国家工作重心转移到经济建设上来，GDP成为此后三十年间的最重要的评判标准，这样就带来两个变化，第一，法制建设重新提上日程，社会主义市场经济是法治经济，只有通过法治才能为经济建设提供所需的环境。党内法规这个概念本身并不是一个新鲜词汇，1938年，毛泽东第一次使用这个概念，此后历届领导人均沿用这一说法。

这样就有一个问题，既然中国的法律是党领导下的全国人大制定的，为什么法院严格执行法律，却不一定都能带来良好的社会效果呢？ 在中国的立法权限划分体制下，中央和地方分享立法权，法律在其效力范围内对所有人平等适用，全国性的法律更是需要对13亿人有效。在中央层面，权力由一府两院来行使：国务院既是全国人民代表大会的执行机关，也是最高的行政机关。